Organi costituzionali: quali sono e chi fa cosa

Lo Stato italiano non ha un solo centro di comando: la Costituzione distribuisce i compiti tra più organi, ciascuno con una funzione diversa. Cinque di questi organi sono definiti costituzionali in senso stretto, perché la Costituzione li disciplina direttamente e la loro esistenza è condizione perché l’ordinamento funzioni: Parlamento, Governo, Presidente della Repubblica, Magistratura e Corte Costituzionale. Attorno a loro lavorano altri organi, previsti anch’essi dalla Costituzione ma con un ruolo di supporto, e la differenza tra i due gruppi non è solo terminologica.

Il Parlamento: chi fa le leggi

Fare le leggi è solo una delle funzioni del Parlamento italiano: verifica anche come il Governo esercita i propri poteri, può aprire un’inchiesta su un argomento di interesse generale e decide se concedergli o revocargli la fiducia. La particolarità italiana è nella sua struttura: la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica non si dividono questi compiti, li condividono entrambi per intero — è la ragione per cui si parla di bicameralismo perfetto (una legge, argomento su cui torna la voce sulla norma giuridica, deve avere lo stesso testo approvato da entrambe le aule prima di entrare in vigore). C’è un terzo modo in cui le due Camere lavorano insieme: quando si riuniscono in seduta comune, con l’aggiunta dei delegati regionali, scelgono chi diventa Presidente della Repubblica; nella stessa composizione allargata indicano anche alcuni dei giudici della Corte Costituzionale e alcuni componenti del Consiglio superiore della magistratura.

Esempio pratico: quando due Camere con le stesse identiche funzioni devono approvare lo stesso testo di legge, un disegno di legge può fare la spola tra Camera e Senato più volte prima che il testo sia identico in entrambe le aule — è il prezzo del bicameralismo perfetto, che dà due letture piene a ogni legge.

Il Governo: chi guida la politica del Paese

Il Governo è l’organo esecutivo, e il suo cuore è il Consiglio dei ministri: l’articolo 92 della Costituzione lo definisce come il Presidente del Consiglio più tutti i ministri, con o senza portafoglio, riuniti sotto la sua presidenza. Prima di poter esercitare le proprie funzioni, ciascuno di loro giura nelle mani del Presidente della Repubblica, come prevede l’articolo 93. Il compito di questo organo collegiale non si esaurisce nel giorno dell’insediamento: definisce la linea politica generale del Paese e ne guida, giorno per giorno, l’attuazione da parte della pubblica amministrazione.

Il Governo deve avere la fiducia di entrambe le Camere: senza quella fiducia non può restare in carica, ed è questo il canale attraverso cui il Parlamento lo controlla giorno per giorno, non solo al momento dell’insediamento.

Il Presidente della Repubblica: un potere neutro

Il Presidente della Repubblica riveste due ruoli insieme: è il Capo dello Stato e il simbolo dell’unità nazionale del Paese. La dottrina lo definisce anche organo di garanzia, un potere «neutro» collocato fuori dai tre poteri classici, senza legiferare, governare o giudicare. Il mandato dura sette anni, come fissa l’articolo 85 della Costituzione: quando sta per scadere, tocca al Presidente della Camera dei deputati convocare il Parlamento in seduta comune, con l’aggiunta dei delegati regionali, trenta giorni prima della fine del settennato.

Nessuno di questi poteri il Presidente li esercita da solo con effetto pieno: firma la nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri, appone la propria firma sulle leggi per renderle esecutive, può sciogliere le Camere prima della scadenza naturale e presiede il Consiglio superiore della magistratura. Proprio perché gli atti presidenziali hanno bisogno della controfirma di un ministro, è quest’ultimo — non il Presidente — a risponderne: il Capo dello Stato resta irresponsabile per ciò che firma. Anche altrove capita che una carica importante venga scelta non dal voto diretto dei cittadini ma da un collegio elettorale dedicato, con regole ovviamente proprie: il conclave che elegge il papa è un esempio noto, pur non avendo nulla in comune, sul piano delle regole, con l’elezione del Presidente della Repubblica.

La Magistratura e la Corte Costituzionale: chi controlla la legalità

La Corte Costituzionale entra in gioco un passo più avanti rispetto alla Magistratura: il suo compito è stabilire se una legge — o un decreto che in Italia vale come una legge, dello Stato o di una Regione — rispetta la Costituzione, sia nel modo in cui è stata approvata (i procedimenti richiesti dalla Costituzione, quella che i giuristi chiamano costituzionalità formale) sia in quello che dice (la conformità ai principi costituzionali, la costituzionalità sostanziale). La Magistratura, da parte sua, applica la legge ai casi concreti: la Costituzione le garantisce un’autonomia e un’indipendenza specifiche, affidate in buona parte al Consiglio superiore della magistratura.

Il caso più frequente in cui la Corte entra in azione parte da un giudice: è lui, nel corso di un processo, a sollevare il dubbio che la legge da applicare sia incostituzionale, perché non può ignorarla come se non esistesse ma nemmeno è tenuto ad applicarla senza discuterla. Alla Corte spettano anche altri compiti: risolvere i conflitti quando un potere dello Stato ritiene che un altro gli abbia sottratto competenze proprie; decidere se un referendum abrogativo — quello che l’articolo 75 della Costituzione consente su richiesta di almeno cinquecentomila elettori — può davvero arrivare al voto, dato che senza il suo assenso la consultazione non si tiene; e giudicare l’eventuale incriminazione del Capo dello Stato, occasione in cui ai quindici giudici ordinari si affiancano sedici cittadini aggiunti apposta.

Organi costituzionali e organi di rilievo costituzionale: la differenza che conta

Accanto ai cinque organi appena visti, la Costituzione prevede altri organi che vengono chiamati di rilievo costituzionale: il Consiglio superiore della magistratura, la Corte dei Conti, il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) e il Consiglio di Stato. La Costituzione li qualifica come organi ausiliari, un gruppo distinto dai cinque organi costituzionali essenziali, la cui esistenza è invece condizione stessa dell’ordinamento. È una distinzione dottrinale su cui non tutti i manuali concordano nello stesso modo — alcuni collocano il CSM più vicino alla Magistratura che agli organi ausiliari — ma l’impianto di fondo resta condiviso.

Tra questi tre organi ausiliari, ognuno lavora su un fronte diverso. La Corte dei Conti affianca il Parlamento: gli fornisce dati su come procede la pubblica amministrazione, e in più — per l’articolo 103 della Costituzione — esercita anche una funzione giurisdizionale propria; per proteggere l’indipendenza dei suoi magistrati contabili esiste un organo che funziona in modo simile al Consiglio superiore della magistratura. Il CNEL, nato con la legge 33 del 5 gennaio 1957 in attuazione dell’articolo 99 della Costituzione, ha un ruolo diverso: consiglia Parlamento e Governo sulle materie economiche e sociali che la legge gli assegna, e può addirittura proporre nuove leggi in quel campo. Il Consiglio di Stato, infine, unisce più ruoli: è il principale consulente in materia giuridico-amministrativa e vigila sulla giustizia dentro la pubblica amministrazione; da quando esistono i tribunali amministrativi regionali, giudica anche in appello le loro sentenze — un giudizio finale, perché contro le sue non è ammesso ricorso in Cassazione.

Il CSM tutela l’autonomia e l’indipendenza dei giudici ordinari gestendone la carriera dall’inizio alla fine: decide chi entra in magistratura, dove viene assegnato, quando viene trasferito o promosso, e quali sanzioni disciplinari applicare quando serve. A presiederlo è lo stesso Presidente della Repubblica.

Questa architettura a più livelli — organi essenziali e organi di supporto — non è un’esclusiva italiana nel senso che ogni ordinamento distribuisce così i propri poteri, ma le sue regole precise (chi elegge chi, quali maggioranze servono, quali soglie di elettori) sono scritte nella Costituzione italiana; un confronto utile, per non confondere i piani, è con il funzionamento delle istituzioni europee: la voce su come funziona l’Unione Europea mostra un impianto istituzionale diverso, con un proprio equilibrio tra organi.