Unione Europea: come funziona e chi decide davvero

Sette istituzioni, non una

Secondo il portale ufficiale dell’Unione Europea, le istituzioni con “distinte funzioni” che lavorano insieme sono descritte in un elenco che copre sette organismi: Parlamento Europeo, Consiglio Europeo, Consiglio dell’Unione Europea, Commissione Europea, Corte di Giustizia dell’Unione Europea, Banca Centrale Europea e Corte dei Conti Europea. Non esiste un solo governo europeo: ognuno di questi organi ha un compito diverso.

Il Parlamento “rappresenta i cittadini degli Stati membri ed è eletto direttamente da loro”, secondo la definizione ufficiale. Il Consiglio Europeo riunisce i capi di Stato o di governo per definire l’indirizzo politico generale. Il Consiglio dell’Unione Europea rappresenta invece i governi nazionali attraverso i ministri di settore, che si riuniscono per adottare le leggi. La Commissione rappresenta gli interessi comuni dell’UE ed è il principale organo esecutivo. La Corte di Giustizia garantisce che il diritto UE sia rispettato e interpretato correttamente. La Banca Centrale Europea si occupa della stabilità dei prezzi nell’area euro. La Corte dei Conti Europea contribuisce a migliorare la gestione finanziaria e la trasparenza.

Chi conosce già il funzionamento delle istituzioni nazionali, a partire dalla Costituzione italiana, trova qui uno schema diverso: nessun singolo organo concentra il potere legislativo, esecutivo e di indirizzo politico allo stesso modo di un governo statale.

Consiglio Europeo e Consiglio dell’Unione Europea: l’errore più comune

Qui si annida la confusione più frequente su come funziona l’UE, e anche la stampa ci scivola spesso.

Il Consiglio Europeo riunisce i capi di Stato o di governo dei 27 paesi membri. Le fonti ufficiali del Consiglio e dell’Unione Europea sono nette su questo punto: “non legifera”, ma “definisce l’indirizzo politico generale e le priorità dell’UE”. Ha un Presidente proprio, eletto dai membri del Consiglio Europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta: Charles Michel, ad esempio, è stato rieletto per un secondo mandato dal 1° giugno 2022 al 30 novembre 2024.

Il Consiglio dell’Unione Europea, spesso chiamato semplicemente “il Consiglio”, è un’altra cosa. Riunisce i ministri nazionali competenti per materia: quando si discute di agricoltura siedono i ministri dell’agricoltura, quando si discute di ambiente quelli dell’ambiente. Insieme al Parlamento, il Consiglio dell’UE adotta la grande maggioranza delle leggi europee. La sua presidenza non è fissa: ruota tra gli Stati membri ogni sei mesi.

	Consiglio Europeo	Consiglio dell’Unione Europea
Chi siede	capi di Stato o di governo	ministri nazionali di settore
Funzione	indirizzo politico generale	co-legislatore con il Parlamento
Vota le leggi?	no	sì, insieme al Parlamento
Presidenza	un Presidente proprio, 2 anni e mezzo	a rotazione tra gli Stati, ogni 6 mesi

Esempio pratico: se un giornale scrive che “il Consiglio Europeo ha approvato una nuova direttiva”, di solito sta usando il nome sbagliato: a votare le direttive, insieme al Parlamento, è il Consiglio dell’Unione Europea.

Chi propone le leggi: il ruolo della Commissione

Una legge dell’Unione Europea, nella grande maggioranza dei casi, non nasce né in Parlamento né al Consiglio. Nasce alla Commissione Europea, che secondo la sua pagina ufficiale “è responsabile della pianificazione, preparazione e proposta di nuova legislazione europea”: è il cosiddetto diritto di iniziativa.

La Commissione può muoversi di propria iniziativa oppure rispondere a un invito che arriva dal Consiglio Europeo, dal Consiglio dell’Unione Europea, dal Parlamento, o dai cittadini attraverso un’Iniziativa dei Cittadini Europei riuscita. Prima di scrivere una proposta, cittadini, imprese, società civile e autorità pubbliche possono far sentire la propria voce nel processo di consultazione.

Al vertice della Commissione c’è il Collegio dei Commissari: 27 membri, uno per ogni Stato membro nel mandato 2024-2029, nominati per cinque anni. Il Presidente della Commissione assegna a ciascun Commissario la responsabilità di un’area politica specifica, ma le decisioni si prendono collettivamente, secondo il principio di collegialità: non è il singolo Commissario a decidere da solo.

Il Parlamento Europeo: eletto, non nominato

Il Parlamento Europeo è l’unica istituzione dell’UE eletta direttamente dai cittadini. Dal 1979 gli eurodeputati vengono scelti a suffragio universale diretto ogni cinque anni, con sistemi elettorali basati sulla rappresentanza proporzionale in ciascuno Stato.

Nel mandato 2024-2029 il Parlamento conta 720 membri, quindici in più rispetto ai 705 della legislatura 2019-2024. Il numero di seggi per ciascun paese segue il principio della proporzionalità degressiva: ogni eurodeputato di un paese grande rappresenta più abitanti di un eurodeputato di un paese piccolo. Il Trattato sull’Unione Europea fissa i paletti: non più di 750 rappresentanti oltre al Presidente, minimo 6 seggi per Stato, massimo 96.

Esempio pratico: secondo i dati ufficiali del Parlamento per il mandato 2024-2029, un voto espresso a Malta, che elegge 6 eurodeputati su circa mezzo milione di abitanti, può pesare sul risultato complessivo quasi dieci volte più di un voto espresso in Germania, che ne elegge 96 su 84,3 milioni di abitanti. La proporzionalità degressiva protegge deliberatamente la voce dei paesi meno popolosi.

Gli eurodeputati non siedono per nazionalità, ma per affinità politica, in gruppi. Nel mandato 2024-2029 i gruppi politici sono otto; per formarne uno servono almeno 23 membri, provenienti da almeno un quarto degli Stati membri, sette nel mandato 2024-2029, e nessun deputato può appartenere a più di un gruppo.

Il Parlamento ha tre poteri, secondo la sua stessa descrizione ufficiale: quello legislativo, esercitato insieme al Consiglio dell’UE; quello di bilancio, perché Parlamento e Consiglio devono accordarsi ogni anno sul bilancio dell’Unione; e quello di controllo, con la vigilanza sul lavoro delle istituzioni UE, in particolare sulla Commissione, definita “il braccio esecutivo dell’Unione Europea”.

Un esempio concreto di questo terzo potere è l’elezione del Presidente della Commissione, che richiede l’approvazione del Parlamento a maggioranza assoluta, cioè metà dei membri più uno. Il 18 luglio 2024 Ursula von der Leyen è stata rieletta per un secondo mandato di cinque anni con 401 voti favorevoli su 719 eurodeputati presenti quel giorno, 284 contrari e 22 schede bianche o nulle, a fronte di una soglia minima di 360 voti. Il voto è avvenuto a scrutinio segreto.

Come nasce davvero una legge europea

La sequenza tipica, secondo le fonti ufficiali di Consiglio e Parlamento, è questa: la Commissione propone, Parlamento e Consiglio dell’UE negoziano ed emendano il testo, fino a tre letture, e infine lo adottano insieme. Le fonti sono chiare su un punto: “la stragrande maggioranza delle leggi UE, che coprono la maggior parte delle aree politiche, sono negoziate e adottate congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento Europeo, sulla base di una proposta della Commissione Europea”.

Questo schema, chiamato procedura legislativa ordinaria (in passato “codecisione”), è uno dei motivi per cui né il Parlamento né il Consiglio dell’UE possono, da soli, imporre una legge all’altro: entrambi devono trovare un accordo sul testo finale.

La maggioranza qualificata: il voto che decide

Al Consiglio dell’Unione Europea non tutte le decisioni pesano allo stesso modo. Per la procedura standard, secondo le regole ufficiali in vigore al 2026, una maggioranza qualificata si raggiunge quando due condizioni sono soddisfatte insieme: almeno il 55% degli Stati membri vota a favore, cioè 15 su 27, e questi Stati rappresentano insieme almeno il 65% della popolazione totale dell’Unione. Perché una proposta sia bloccata, servono almeno quattro Stati contrari: se sono meno di quattro, la maggioranza qualificata si considera comunque raggiunta.

Quando il Consiglio vota su una proposta che non arriva dalla Commissione o dall’Alto Rappresentante, si applica una soglia più alta, la maggioranza qualificata rinforzata: almeno il 72% degli Stati (almeno 20 su 27) a favore, che rappresentino insieme almeno il 65% della popolazione UE.

Tipo di maggioranza	Stati richiesti	Popolazione richiesta
Qualificata (standard)	almeno 15 su 27 (55%)	almeno il 65%
Qualificata rinforzata	almeno 20 su 27 (72%)	almeno il 65%

Corte di Giustizia e Banca Centrale Europea

Non tutte le istituzioni UE fanno leggi o politica. Alcune vigilano che le regole vengano rispettate, altre gestiscono strumenti tecnici che riguardano la vita quotidiana di centinaia di milioni di persone.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha la missione di “garantire che il diritto dell’UE sia seguito e applicato allo stesso modo in tutta l’Unione”. È composta, secondo dati aggiornati al 2026, da 27 giudici e 11 avvocati generali; ogni Stato membro nomina il proprio giudice, che deve essere indipendente e qualificato per le più alte cariche giudiziarie nazionali, o riconosciuto come esperto in diritto UE. Un comitato previsto dall’art. 255 del Trattato sul Funzionamento dell’UE esamina l’idoneità dei candidati prima della nomina. I giudici restano in carica sei anni, con mandato rinnovabile. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea comprende in realtà due organi giudiziari distinti: la Corte di Giustizia e il Tribunale.

La Banca Centrale Europea ha un obiettivo dichiarato come principale: “mantenere la stabilità dei prezzi”, cioè salvaguardare il valore dell’euro. Secondo la BCE questo obiettivo è collegato a traguardi più ampi dell’Unione, come la crescita economica e la creazione di posti di lavoro. Le sue funzioni comprendono la vigilanza bancaria, l’emissione di banconote, le rilevazioni statistiche e la sorveglianza macroprudenziale sulla stabilità finanziaria, attraverso una struttura di governance che comprende un Comitato Esecutivo, un Consiglio Direttivo, un Consiglio Generale e un Consiglio di Vigilanza.

Da sei a ventisette Stati

L’Unione Europea nasce da un nucleo molto più piccolo. Nel 1951 sei paesi, Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi, fondarono la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio; nel 1957 gli stessi sei paesi istituirono, con i Trattati di Roma, la Comunità Economica Europea e la Comunità Europea dell’Energia Atomica.

Da lì gli allargamenti si sono susseguiti: nel 1973 sono entrati Danimarca, Irlanda e Regno Unito, portando i membri a nove; nel 1981 la Grecia, decimo Stato; nel 1986 Spagna e Portogallo, a dodici e tredici; nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia, a quindici; nel 2004 dieci nuovi paesi (Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovacchia e Slovenia), a venticinque; nel 2007 Bulgaria e Romania, a ventisette; nel 2013 la Croazia, a ventotto. Nel 2026 l’Unione conta 27 Stati membri, un numero che riflette anche l’uscita del Regno Unito, avvenuta il 31 gennaio 2020.

Capire chi sono gli Stati membri, e con quale peso partecipano al voto, aiuta anche a leggere con più attenzione notizie e dibattiti sulle istituzioni europee: strumenti come quelli descritti nel Recap su come riconoscere le fake news tornano utili proprio quando si confondono i ruoli tra Consiglio Europeo e Consiglio dell’UE, o si attribuisce a un’istituzione un potere che appartiene a un’altra.

Non solo Bruxelles: la cooperazione internazionale dell’UE

Le istituzioni UE non agiscono in un vuoto diplomatico: gli Stati membri restano attori con una propria politica estera, che l’Unione prova a coordinare senza sostituirla del tutto. In Italia questo lavoro di coordinamento passa anche dal Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, che rappresenta il paese nei consessi europei e internazionali insieme ai rappresentanti permanenti a Bruxelles.

Uno degli ambiti in cui il metodo comunitario, proposta della Commissione più negoziato tra Parlamento e Consiglio, si vede più chiaramente all’opera è la regolazione delle nuove tecnologie: è il caso dell’AI Act, il regolamento europeo sull’intelligenza artificiale, nato da una proposta della Commissione e poi negoziato ed emendato da Parlamento e Consiglio dell’UE secondo lo stesso schema descritto sopra.